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公共档案馆:走进均等服务时代
作者 : 晋江市档案局副局长 黄项飞      发布时间 :  2012-03-30 16:15:53
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    “基本公共服务均等化”是我国构建社会主义和谐社会进程中提出的重要指导思想。党的十七大报告提出要“推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”,温家宝在世界经济2010年新领导者年会上也强调要“推进公共服务均等化,推动社会的公平、正义。”作为公益文化事业的档案馆,其服务是基本公共服务的重要项目,档案馆服务均等化是构建和谐社会的需要,也是档案馆职业使命的内在要求,档案馆服务均等化与档案馆的公益性原则是相一致的,只有档案馆服务实现了均等化,档案馆的公益性原则才能得到充分的体现。近年来,随着我国进入了经济、政治、文化、社会的全面发展时期,公共档案事业也正在走进一个全新的时代:均等服务时代。
 
一、档案馆服务均等化的内涵
 
    档案馆服务均等化主要是指档案馆信息资源的公平配置和档案馆信息的公平获取,是对“建立覆盖人民群众的档案资源体系”和“建立方便人民群众的档案利用体系”的实践写照和逻辑认同。可以看出,档案信息服务均等化的实质是“公平”。它的目的在于消除“信息鸿沟”和“信息不对称”现象。
 
    虽然信息资源在当前社会正呈现几何级数增长,但是不同地区、不同人际间的分布,加之信息政策、经济收入、受教育程度等一系列因素的影响,造成我国不同区域间和区域内部不同人群间在信息资源公平获取与利用上存在着一系列的不公平性,而这种不公平性已经严重影响了我国和谐社会建设的进程。档案信息服务作为公共服务项目之一,同样存在信息鸿沟和信息不对称现象,缩小信息鸿沟,减弱信息不对称成为档案人奋斗的主要目标。公共档案馆作为一种制度设计和安排的社会信息服务机构,它的任务就是保障公民基本信息权的公平实现。我们应当充分认识到公共档案馆服务的本质属性就是公益性。它必须责无旁贷地以提供公共产品为己任,在我国一段时间曾出现关于公共档案馆的事业与产业,无偿与有偿的政策摇摆与争论,比如档案信息服务的市场化,保存人类文化遗产的市场化等等,这些都有悖于公民的基本文化权益,有悖于自身作为政府的公共文化机构的公共责任,有悖于实现公共信息公平的基本目标。
 
    按照亚当·斯密的观点,政府是履行以下三大职责的集合体:“首先是保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略;其次是为保护人民不使社会中任何受其他人的侮辱或压迫,换言之,就是建立一个严正的司法行政机构;最后就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”从中我们不难看出,政府的主要职能就是提供公共产品,而档案馆服务是政府必须提供的一种公共产品,是保证所有社会成员能平等获取和利用档案信息资源的权利。我们应该认识到,公共档案馆不仅是一种公共服务机构,更是一种公共服务制度,它所代表的是一种社会用以调节知识或信息分配以实现社会知识或信息保障的制度。
 
二、公共档案馆服务均等化的策略分析
 
1.转变观念,树立惠及全社会的平等服务观念
 
    60年前,谢伦伯格在论述档案机构的设置原因时,把档案馆对于政府工作的重要性摆在了第一位,而今,社会记忆与公众需要成为现代档案馆设置的主要原因和理论基础。转变服务观念,关注大众的信息平等获取权利是服务均等化策略的思想保障,要奉行“以人为本”理念,贴近百姓,按照社会各阶层的多元化需求,练好内功,夯实基础,借助现代科技手段,提高服务质量,服务效率,为构建和谐社会,促进经济社会发展,解决民生问题贡献档案工作者的一份力量。
 
2.丰富馆藏,实现馆藏档案的多元化目标
 
    公共档案馆的“公共”二字,确立了档案的属性为公共产品,是有利于全体公民的精神公共产品,决定了它所收藏的范围,主要针对公共部门。一方面包括以“纯粹的”公共部门,即政府部门和非营利组织———即介于政府组织与工商企业之间的一些部门。如由政府投资兴办的自来水公司、公交公司、城市公共工程等;有的被称为非政府公共机构,如政府出资兴办和管理的高等院校。同时,不应只关注政府文件,还要针对公共部门形成的具有长期保存价值的文件,它包括政府文件,也包括公共企业或公益企业的文件,还包括非政府公共机构的文件,此外,还要注重民间档案对馆藏档案的补充,使馆藏档案更贴近于公众的多元化需求。只有极大地丰富馆藏,改善现有的馆藏结构,才有可能为档案馆信息的均等化服务提供“产品”基础保障。
 
3.开放档案,重构以利用者为视角的开放政策
 
    多年来,我国在历史档案开放上功不可没,但仍存在不少的政策缺陷,致使不少档案部门深陷档案开放的困局。许多利用者无法满足目前的开放程度:河南省郑州市铁路职工任国胜状告规划局和城建档案馆的“咪表公案”社会反响强烈,“档案不开放”备受指责,在这一事件中,档案馆于“公民信息权的维护者”和“保密机构的同盟者”之间摇摆不定,其身份十分尴尬。无独有偶,十多年前震动档案界的“《陈寅恪的最后二十年》案(1997年3月)”是迄今为止因利用档案而引发的最具代表性的一个案例。档案馆在整个事件中的尴尬之状和担忧之心较之“咪表公案”更是有增无减。案例中所折射出的档案馆在开放中的“胆小怕事”并非毫无道理,档案馆的“底气不足”和利用者的不满根源于开放政策设计的缺陷。人大信息资源管理学院的博士生李扬新在对这两个案例进行深层解读,试图破解当前档案开放难的困局时认为,深层原因在于“主要责任”的定位模糊和“有限责任”的认识不足以及相应政策规定的缺憾,李博士认为档案馆是“公民信息权的维护者”而不是“保密机构的同盟者”,其主要责任是“开放”而非“保密”;在开放工作中,档案馆的责任更多地体现在“审查、协助和监督”解密工作上,“责任是有限的”。这种分析无疑是精辟、正确的。同时,笔者认为,我国现有的档案法规中对档案开放有关内容的设计更多的是站在制定者的角度上考虑问题,而对利用者的权利考虑不足,从而在开放政策的施行过程中屡遭利用者的质疑。当前,在世界范围内公民权意识高涨和政府职能转变的形势下,我们很有必要站在利用者的角度,重新审视和设计档案开放利用政策。诸如:在“公益主导”的旗帜下,增加“弱势群体减负费用”条款,并告知申请减免程序的审批的要求,鼓励“无明确目的”和“休闲目的”的档案利用活动。删除利用目的的审查,弱化公布权规定,增加对已开放档案“传播和开发”的鼓励和保护;档案馆服务职能范围内的基本信息服务或尽量低收费;对档案馆有限责任的明确规定以鼓励档案馆的开放利用等等。
 
4.全面覆盖,建立覆盖全社会的公共档案馆服务体系
 
    国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹教授曾参与“十二五”规划草案中有关公共服务领域规划的讨论,他在接受一次记者采访时表示,解决公共服务均等化问题,首先要建立一个“全覆盖”的公共服务体系。公共档案馆服务体系是指一个地区的公共档案馆以保障普遍均等服务,实现信息公平为目的,独立或通过合作方式提供的档案馆总和,换言之,公共档案馆服务体系是包括了所有单个档案馆以及它们建立的任何形式的合作平台。我国在县级以上均设立了国家综合性档案馆,许多行业,还设立了专业档案馆,初步形成了覆盖全社会的公共档案馆服务体系。但这一体系还不完善,由于这一体系尚未覆盖乡镇一级,使许多交通不便,经济不发达的地区百姓还不能享受到政府提供的公共档案馆信息服务。所以,保障均等化服务的公共档案馆服务体系应实现两个目标:一是全覆盖,即保证所有人都能就近获得服务;二是大包容,即体系内的每个公共档案馆都不以经济社会的地位、年龄、性别、身体状况、种族宗教等因素排斥任何人。
 
    事实上,为了建立覆盖全社会,保障均等服务的公共档案馆服务体系,我国档案界近年来在基层档案馆建设,服务网络等方面开展了形式多样的创新尝试,并收到了显著效果。比如在广东省以大朗镇为首创,在部分乡镇一级设立了县级档案馆分馆,乡镇档案室另挂分馆牌子,两块牌子一套人马,并采取综合馆、分馆一体化管理,信息共享的服务模式,使农民能够实地享受到档案信息均等化的服务;而青岛市档案馆则在远距离为用户提供馆际联动服务上做足文章,减轻群众查档负担;此外,青岛市还与区市13个国家综合档案馆共同商定,自2010年开始,在档案馆之间启动“民生档案馆际联动远程查阅服务”,通过网络,构建了全市性档案查阅服务体系。按照协议,接待查档的档案馆作为第一责任人,必须履行查档服务义务,保存有关档案的档案馆必须履行档案查找传递义务。青岛市档案馆以本馆为保存利用档案的核心馆———“1”,有效地整合了区域内各类相关档案信息资源———“N”(政府特色展馆、纺织博物馆、葡萄酒博物馆、炮台山纪念馆等),形成档案馆集群,实现档案信息资源,场地场馆资源,设施设备资源共享,青岛市档案馆的这种“1+N”模式充分发挥各种社会资源的作用,实现利用效益的最大化。
 
5.网络服务,实现公共档案馆数字档案的公开获取
 
    实现档案信息的均等化服务,不借助现代技术手段加快数字档案馆建设是不可想象的。目前,不少档案馆都在集中人力物力推进馆藏档案的数字化工作,个别发达地区的档案数字化率甚至已超过80%,然而真正用于网络化服务的数字档案馆信息量却很少,大部分档案馆在档案网站只提供目录,没有档案内容,个别档案馆将少量数字档案放在网站上,也只供利用者查阅,不允许在线下载复制。这些做法无疑违背了数字档案馆建设的初衷,在当前推进基本公共服务均等化的大环境下,唯有尽快确立“公开获取”原则,才能破解档案馆数字档案网络化服务中有关数字信息广泛自由传播与共享的瓶颈问题,从而实现档案馆公共信息均等化服务的最终目标。
 
    “公开获取”英文为OPEN ACCESS,我国又将其译为“开放获取”“、公开访问”、“开放存取”等。它是国际科技界、学术界、出版界、信息传播界为推动科技成果利用因特网自由传播而发起的运动,旨在打破人为的壁垒,促进科学信息的广泛传播,其思想内核是“对用户免费”,“无限制使用”和“充分共享”。我国各级综合档案馆的馆藏大多为公共管理活动中形成的各种法律法规、规章制度、请示报告、决议决定、规划方案、公告通告之类的信息,除部分涉国家机密、商业秘密、个人隐私的信息之外,大多数都具有公共性、公开性和共享性,属于公共档案信息,所有社会公众都可依有关法规和需求,及时方便地查找、获取、使用这些公共档案信息资源,这也是国家综合档案馆“五位一体”功能定位的内在驱动和必然要求。所以,在现代信息社会中,利用互联网与信息技术实现馆藏数字档案的“无限制使用”和“充分共享”,这不仅是数字档案馆档案信息资源的深度开发、广泛传播、充分共享以及知识创新的基础性保障,更是公众获取数字档案馆信息权利,缩小不同社会群体间的数字鸿沟,实现信息民主平等的重要途径。
 
6.多维评价,制定科学合理的服务绩效评价体系
 
    绩效评价是现代政府管理中一个行之有效的工具,著名行政学者戴维.罗森布鲁姆(Davi HRosenbloom)提出:“这是千真万确的—即如果你不能评估某项活动,你就无法管理它;也许更为正确的是,你评估什么你就得到什么。”评价标准和指标体系的建立有助于准确衡量和监督公共档案馆信息服务均等化的实现状况,发现服务供给中存在的不均等问题及其成因,从而加速推进服务均等化实现的进程。对服务均等化的评价,其核心是公共服务制度安排是否实现了均等化以及均等化的程度。档案馆信息服务的绩效可从机会均等,过程均等和结果均等三个维度进行评价。①机会均等。即公民有接受档案馆信息服务的可能性。它是服务均等化的前提和基础。它有两个指标,其一是权利均等。档案馆公共服务的制度设计为服务对象提供享有该服务的同等权利,而不论其性别、年龄、种族、信仰等如何;其二是人均财政支出。政府所投入的财力是推进档案馆信息均等化服务的关键因素。②过程均等。在对公共服务的过程均等化进行评价时,也涉及两个重要评价指标,一是可获得性。即档案馆的公共服务是否可以同等地获得以及成本上的可承受性,对一个城市居民而言,档案馆的查阅、证明费用可能不值一提,但对一个边远山区的贫困家庭而言,上百元的费用则是一个不少的负担;二是自由流动性。公民在常居地可以顺利获取档案信息,但在现代社会中,由于经济社会的高度发展,人口自由流动成为一种常态,那么,公民在外地是否可以像在常居地一样便利地享受到档案信息服务呢?③结果均等。指广大利用者是否享受到了充足的公共服务。档案馆信息服务直接面向广大公众,公众对服务质量最有发言权,因此,公众满意度是衡量服务结果均等的一个必不可少的重要指标。
 
参阅文献:
 
1.一鸣.档案馆:你离真正的开放还有多远[J].中国档案,2011(04).
 
2.张锐,普惠与等.公共档案馆履行职能的价值取向[J].档案学研究,2011(02).
 
3.聂云霞.论档案信息服务均等化—以公共档案馆为视角[J].档案学通讯,2011(01).
 
4.寇军,赵泽洪.政府信息合理化配置的弹性路径选择—基于均等化目标[J].情服杂志,2010(02).
 
 
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